据五华长布村民爆料，昨天（1月1日）有兴宁司机开货车来到五华县长布镇圩镇某市场，却被告知不准进市场，结果被罚了200元，目前兴宁有多家货车进了市场的都被罚了，由于没有任何标示说不允许进，也没有交警的罚单，只是一张收据，收据上写着“六乱罚款”，盖章是五华县长布镇城乡管理与环境保护监察大队的，车主们表示很困惑，现在城管可以开罚单了？这种罚款是否合法？

我们了解到，2016年8月19日，住建部发布《城市管理执法办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），自即日起至2016年9月18日，面向社会公开征求意见。值得注意的是，对在城市道路上违法停车、户外公共场所无证经营等的处罚权，也拟被列入城管执法范围。由于目前还没有正式发布正式文件，那么这征求意见稿是否可以在实际中使用呢？答案是肯定不可以的，由于征求意见稿是不具有法律效力的。征求意见稿是还在征求意见的初稿，没有法律效力的文件。具有效力的文件必须是有权部门正式颁布实施的盖了公章文件。

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2016年8月19日，住建部发布《城市管理执法办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），自即日起至9月18日，面向社会公开征求意见。

公众所关注的城管执法的行政处罚权范围及执法手段等，都在《办法》中被明确。值得注意的是，对在城市道路上违法停车、户外公共场所无证经营等的处罚权，也拟被列入城管执法范围。

《办法》中提到，城市管理的执法范围主要涉及住建、环保、工商、交通、水务、食药6个领域。

对于城市管理执法的行政处罚权范围，征求意见稿明确指出包括以下方面：

1、住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；

2、环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染的行政处罚权；

3、环境保护管理方面城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；

4、工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；

5、交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权；

6、水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；

7、食品药品监管方面户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

城管执法人员的执法行为如何规范，也是公众关注的焦点。

《办法》提出，执法人员在开展执法活动时，可以依法采取以下措施：

进入相关场所实施现场检查；

核实当事人的身份等相关信息；

以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证；

在现场设置警示标志；

询问案件当事人、证人等；查阅、调取、复制与违法行为有关的文件资料等；

依法查封、扣押与违法行为有关的场所、设施、财物；

协管数量不得超过在编人员

《办法》强调，城市管理执法人员实行持证上岗制度 。城市管理执法主管部门可以适当配置城市管理执法协管人员。协管人员数量不得超过在编执法人员，并应当逐步减少。

协管人员配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等执法辅助性事务。 协管人员从事执法辅助性事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。城市管理执法主管部门应当严格协管人员的招录程序、资格条件和行为规范。

执法时应出示证件表明身份

关于执法规范，《办法》明确提出，城市管理执法主管部门依照法定程序、权限开展执法活动，充分保障当事人依法享有的陈述、申辩、听证等法定权利。城市管理执法主管部门依法实施行政执法活动，当事人应当予以配合。城市管理执法人员从事城市管理执法活动应当不少于2人，并出示行政执法证件表明身份。

城市管理执法主管部门开展行政执法活动时，应当根据违法行为的性质和危害后果采取适当的行政执法手段，实施适当的行政处罚。违法行为轻微的，优先采取教育、劝诫、疏导等措施。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

不得使用、截留被扣押物品

城市管理执法主管部门对查封、扣押的物品，应当妥善保管，依法及时作出处理，不得使用、截留、损毁和擅自处分 。查封、扣押的物品属非法物品的，移送有关部门处理。

对鲜活物品或者其他不易保管的物品，城市管理执法主管部门可以在留存证据后依法进行拍卖、变卖或者妥善处理。

城市管理执法主管部门不得以收费、罚没收入作为经费来源；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，应当按照规定全额上缴国库。

关于执法监督，《办法》提出，城市管理执法主管部门应当建立健全执法全过程记录制度、执法公示制度、行政处罚裁量权基准制度、执法办案评议考核制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，落实行政执法责任制。

上级城市管理执法主管部门应当加强对下级城市管理执法主管部门行政执法行为的指导和监督。

建立全国统一的12319城管服务热线

公民、法人或者其他组织认为城市管理执法主管部门及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。城市管理执法主管部门应当向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式。城市管理执法主管部门应当为投诉人、举报人保密。

另外，城市管理领域应当整合城市管理相关电话服务平台，建立全国统一的12319城市管理服务热线。

“不过一些法学专家表示，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶显低，最掣肘城管执法的部门协作无法规定其中，且这部规定本身在权限配置、队伍建设、信息共享等方面也存在不足，不能不说仍有很多遗憾。

对职能交叉无能为力

近些年来，城管执法已经成为公认的“天下第一难事”，“城管执法方面的遗留问题很多，从体制到机制，从具体办法到法律依据，从队伍建设到协调协作关系，无一不是问题。”中国人民大学教授莫于川。

最突出的就是法律依据不协调。 城市管理立法工作进展缓慢，国家层面始终没有出台专门的法律法规，“大部分都是部门规范性文件。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授说。

而这些执法依据分散，有的长期未作修订，有的存在交叉重叠问题，对同类违法行为有着不同的规定，远远不能满足管理和执法工作需要。

城管执法需要协调，而部际关系不好规定在一个部门规章里，发生职能交叉时怎么办，都是部门规章不可能解决的问题。

部分城管部门需交权

莫于川则认为，从意见稿确立的执法范围来看，采取的狭义的执法概念，“与现行做法不是很一致”，例如，一些城管部门手中行使的部分审批权，如户外广告等，将因此退还给有关部门。

公众参与规定显不足

意见稿在一些细节上，也存在较大的完善空间。 王敬波提出， 在权限配置上还应该再考量。意见稿第十一条 规定，需要集中行使住房城乡建设、环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理和食品药品监管六个领域中规定以外的城市管理执法事项的，省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门、直辖市人民政府城市管理执法主管部门应当会同相关部门提出意见，经省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。 “是不是有必要报到省级政府，层级太高了，不利于对于地方特色的保护。”王敬波说。

队伍建设中的层级配置也存在商榷之处，意见稿第十九条规定，市辖区城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市的城市管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构。 “街道乡镇的执法队伍是否为派出机构性质，属于什么层级，在各地实践并不一样。但没有必要对街道乡镇的执法资源配置作出统一规定，要给予地方自主权。否则不切合各地实际，我还是倾向于以属地管理为原则的综合执法。而且，这也不符合执法力量向基层配置的发展方向，及综合执法改革的发展趋势。”王敬波强调。

王敬波还建议 增加执法信息共享的规定。“现在很多部门间的信息壁垒造成了执法割裂问题。只有信息共享，才能真正实现执法协作的功能。”

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示， 在管理主体上强调公众参与，推进多元主体共治。“城市治理主体应是多元的，不能是政府及相关部门单打独斗，而要组织和动员广大社会力量，如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织以及管理相对人的组织等。创建良好治理环境，要找到最佳治理方案，最大限度调动管理相对人的积极性，以消除执法阻力。”

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